專家觀點

選舉過後,治理國家的開始:財政政策的優先順序、挑戰、與影響

接下來,美國華府料將全力推動財政刺激政策。然而,面對來自政府分立與疫情等現實面考驗,美國經濟完全復甦可能還要等上一段時日。

前看來,2020年美國大選結果(大致)已塵埃落定:儘管川普政府持續挑戰此次的選舉結果,但是我們與市場普遍的看法一致,認為拜登較有可能勝出。此外,民主黨在眾議院可望維持多數席次,但是多數優勢已不如往昔;另一方面,除非喬治亞州在明年1月的參議員第二輪投票出現意料之外的結果,否則共和黨預計將以些微差距拿下參議院的多數席次。

截至本文截稿之際,市場預期美國將在2021年進入分立政府的時代。在此次大選之前,市場原本預期選後的財政刺激措施將推動通貨再膨脹,這樣的預期心理也反映在選前的資產價格上;如今看來,近期內再膨脹的機會渺茫,而拜登提出的加稅政見應該也難以付諸實行。有鑑於財政刺激政策漸趨溫和與疫情有望改善,促使美國經濟可望在明年下半年再次加速成長,但是復甦程度若要進一步擴張,可能要再等上一段時間;最快可能也要到2021年末,美國經濟表現才有機會回到2019年的水準。

分立政府下的政策展望

由於民主黨未能完全掌控國會的多數優勢,未來拜登政府勢必得以兩黨皆有共識的政策,作為優先的施政項目:

  • 新冠肺炎紓困法案:儘管此屆國會在剩餘的任期內還是有機會通過新一輪的財政刺激政策,但是我們認為時間點較有可能落在2021年,因為新一輪的財政刺激政策將是拜登政府與新任國會首要的施政目標。儘管如此,我們認為新一輪的財政刺激規模可能只有1兆美元左右,比起各界在幾週前的期待,實際的刺激規模將明顯小得許多。
  • 藥品定價與醫療改革:隨著參議院的主導權落在共和黨的手中,民主黨推動大規模醫藥改革法案的希望也隨之渺茫。儘管如此,我們認為兩黨仍有機會針對處方籤藥品定價的改革達成一定程度的共識。此外,倘若美國最高法院針對平價醫療法案做出不利的判決,迫使國會採取修法的行動,屆時亦不排除有機會看到更大規模的醫療改革法案問世,藉此解決既存爭議。
  • 規模相對有限的基礎建設法案:美國基礎建設資金授權法(FAST Act)即將在2021年進行重新授權,該法案正是美國公路信託基金(Highway Trust Fund)-美國公路修繕主要資金來源-的法源依據。儘管美國可能藉由此次重新授權的機會,進一步擴大基礎建設資金授權法的規模,但是比起民主黨希望通過的氣候變遷基礎建設法案並投入數以兆計的資金,基礎建設資金授權法的規模顯得微不足道。另一方面,大規模建置寬頻網路計畫獲得部分的跨黨派支持,未來有機會逐步實現。

可能無法實現的政見

由於民主黨未能完全掌控參眾兩院,因此拜登陣營提出的多項政見可能進不了國會。其中,投資人最關注的稅改政策目前看來已希望渺茫,企業與個人稅率預計將維持現狀不變。此外,恢復州政府與地方政府的稅額抵減措施(State and Local Tax, SALT)可能也已無疾而終。

拜登政府可以直接執行的政策有哪些?

在無法取得國會合作的情況下,拜登政府可能會利用行政命令的方式-這也是川普與歷任總統愛用的政策工具-執行各項政策。然而,由於新任總統可以推翻前朝頒布的行政命令,因此行政命令的效力不如法案來得長久。拜登政府可能會藉由頒布行政命令,推動以下幾項政策目標:

  • 氣候變遷:我們預期拜登政府在宣誓就職後,將發布行政命令撤銷川普對於燃料效率標準與溫室氣體排放限制的修改,並立即宣布美國重返巴黎氣候公約。此外,拜登亦可透過不同的部會機關,針對各項補助款設定氣候變遷相關的審核標準。
  • 移民政策:預料拜登政府將撤銷川普曾頒布的多項移民政策,其中包括取消針對穆斯林國家的簽證限制,以及終止興建美墨邊境長城。此外,拜登在上任後的幾天內,應該就會對「童年入境暫緩遣返計畫(DACA)」做出明確的指示。
  • 醫療改革:拜登可能會對失業民眾重新開放醫療保險市場,藉此進一步推動平價醫療法案,並為不願擴大醫療補助計畫(Medicaid)的州政府提供更多的誘因。
  • 金融監管:拜登政府可能會對金融服務業的法規監管採取較為強硬的態度。儘管如此,許多涉及法規監管的政府官員之任命-包括聯準會在內,都需要獲得參議院的同意,因此拜登政府最終可能會提名溫和派人選。

華府有一句俗話說:「人事決定政策」,因此屆時若由拜登政府宣布內閣人選-時間點可能落在12月,各個部會的施政方向也會漸趨明朗。若未來參議院持續由共和黨佔多數,則拜登政府可能傾向從民主黨內部挑選溫和派的代表人物,作為重要官員的提名人選。

美中政策展望

儘管我們預期拜登政府的各項政策路線將與川普大為不同,但是唯一不會有太大改變的是美國對待中國的政策。事實上,對中國採取更加強硬的態度,已經是美國跨黨派的共識,且皮尤研究中心(Pew Research Center)在10月的民調顯示,美國民眾對於中國的反感程度寫下歷史新高,顯示對中國延續強硬的態度儼然是美國政界共識。

儘管如此,拜登可能會採取不同的手段對抗中國。首先,用「推特(Twitter)」發布貿易政策的時代將成為過去式,未來美國將採取更透明、更可預測(但同樣強硬)的多邊貿易政策。除了貿易政策之外,民主黨亦將聚焦中國的人權問題,這也是眾議院議長裴洛西(Pelosi)與參議院少數黨領袖舒默(Schumer)首要的關注議題。

潛在變數:喬治亞州第二輪參議員投票

截至本文截稿之際,共和黨已在參議院拿下50個席次,民主黨拿下48個席次。剩下兩個懸而未決的席次都落在喬治亞州。喬治亞州將在1月初舉行第二輪的參議員投票,因此參議院多數席次究竟鹿死誰手,要等到明年1月才能分曉。回顧歷史,在非正規的大選期間,民主黨在喬治亞州的表現都欠佳,但是隨著人口結構的改變,以及大量資金投入競選活動,民主黨在喬治亞州翻盤並非不可能。倘若民主黨拿下喬治亞州剩下的兩個參議員席次,屆時兩黨在參議院的席次剛好是50席:50席,屆時副總統賀錦麗將成為關鍵的一票。這也代表民主黨提出的法案在參議院闖關成功的機率將提高,拜登提名的官員也更容易獲得參議院同意。

儘管參議院的主導權獎落誰家將決定未來美國的立法方向並對市場造成影響,但是不論最後由哪一個政黨拿下多數席次,兩黨之間的差距亦將極小。目前,參議院要通過任何法案,大多都需獲得60票的同意票。由於參議院修正投票門檻的機率甚低,因此未來兩黨仍須相互協商與妥協。

美國選後的經濟成長前景

在可預見的未來,聯準會的政策利率預計將持續趨近於0%,因此許多投資人與央行官員都寄望由財政政策帶動經濟成長。儘管拜登政府將設法推出財政刺激政策,但是在政府分立的情況下,拜登能夠推動的政策改革幅度預計相當有限。

現在,美國大部分地區的新冠肺炎確診人數持續大幅攀升,加上既有的財政刺激效果逐漸告一段落,因此我們預期第四季與2021年初美國經濟復甦的力道將明顯趨緩。先前在刺激政策的支持下,美國消費活動擺脫第二季的嚴重衰退,在第三季表現反彈走揚。不過,許多服務業仍身陷困境;且即便疫情落幕,部分服務業可能再也無法重拾往日榮景。

因此,美國經濟復甦之路仍十分漫長。倘若民主、共和兩黨能夠在這屆國會剩下的任期內達成妥協並推出新一輪的財政刺激政策,即便未來幾個季度的經濟成長比先前預期要來得趨緩,但是經濟復甦之路可望走得更加平順。儘管如此,根據我們的基本預測,新任國會可能要在2021年正式開議之後,美國才有機會擴大財政刺激政策,故此我們預期未來幾季的經濟成長率將稍微低於當前市場預測。展望未來,趨於溫和的財政刺激政策以及疫情持續改善(我們衷心盼望如此),應可支持美國經濟在明年下半年再度加速成長。故此,我們對於2021年下旬美國經濟活動的期待要比目前市場看法稍加樂觀。

投資重點

由於新冠肺炎疫情持續對全球經濟與國家造成嚴重的影響,因此PIMCO投資團隊對市場維持審慎的觀點。在美國政府分立的情況下,PIMCO認為溫和的財政刺激政策預計使得利率呈現區間整理走勢,且近期內通膨亦將維持低檔。在財政刺激政策的支持下,整體而言公司債可望延續良好表現,但是我們建議投資人採取主動選債策略,因為分立政府可能會使得特定產業無法充分獲得財政刺激的支持。此外,由於我們對於新興市場的防疫成果寄予審慎樂觀的期待,因此新興市場亦具備特定的投資機會。

總的來說,面對各種未知數以及潛在的擾亂因素,PIMCO將持續聚焦基本面研究、維持多元配置的投資組合、並在全球精挑細選投資機會。

作者

Libby Cantrill

公共政策執行辦公室主管

Allison Boxer

經濟分析師

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