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美國民主黨完全執政,有助於擴大支出與提振經濟

隨著民主黨以些微差距執掌國會,美國財政支出可望擴增,範圍涵蓋疫情相關經濟紓困、基礎建設、醫療保健等,將有助於激勵經濟回溫。

主黨拿下兩席喬治亞州參議員席次後,以極些微差距取得美國參議院的掌控權,形成美國史上參議院第四度兩黨席次各占50席的局面,遇到議案表決平手時,副總統當選人賀錦麗可投下第51票。

儘管民主黨在參議院僅擁有微幅優勢,但如今完全執政,未來的施政有何可期之處?短期而言,我們預計疫情紓困支出將會增加,長期則會聚焦於總統當選人拜登競選時的政見主軸,亦即「重建經濟」,內容應會涵蓋基礎建設、醫療保健,以及其他非經濟相關的重點工作,例如投票權法案。然而,隨著時序從選戰話術階段轉移至實際的政策制定,在參議院兩黨席次各半的大環境下,投資人應做好重大法案過關勢必曲折緩慢的心理準備。

2021年財政重點

我們認為,民主黨拿下華府掌控權後,2021年預計會聚焦四項財政重點:

  • 加碼疫情紓困:推出新一輪疫情紓困方案,預計會是拜登政府的首要之務,因為國會雖然在去年12月通過9千億美元的紓困方案 (金額約占美國GDP的4%),但其中許多條款將於3月中旬到期。屆時成功通過的紓困金額會有多大,仍是未知數,但考量疫情發展趨勢與疫苗施打進度不佳,我們的基本假設是紓困金額大概在1兆美元之譜,但也有可能更高或略低。紓困方案的規模大小與過關速度,將取決於民主黨選擇以何種方式通過法案。一種是在參議院採取「常規程序」(regular order),表決通過需要60票;另一種是採取所謂的「調解」(reconciliation) 程序,雖然帶有許多附加條件,但只需50票就能過關。倘若受疫情衝擊最深的家庭與小企業能夠獲得額外紓困 (類似12月的振興措施),我們認為將可為經濟活動立即注入活水。而州政府與地方政府若能有額外紓困,也有助於避免重蹈金融危機後的覆轍,亦即州政府刪減預算而造成長期衝擊。
  • 以經濟復甦為主軸的基礎建設:拜登在選戰時主打「重建美好未來」(Build Back Better) 的口號,經濟復甦與創造就業計畫的實踐之道可能都在基礎建設支出上。民主黨放眼的是廣義的基礎建設,也就是並非只有道路橋樑,更擴及全國性寬頻網路、綠色能源與學校投資。然而,法案範圍如此之廣,涉及眾多管轄委員會,屆時在國會勢必工程浩大,而且需要兩黨合作。有鑑於此,我們認為基礎建設法案最快要等到今年下半年才會成為重點;即使如此,審議時間也可能會更長。儘管魔鬼藏在細節裡,但這類支出有機會比定向紓困營造出更深遠的經濟效益,長期亦有助於提振生產力,甚至推升通膨。基礎建設相關支出預計約1兆到2兆美元 (占GDP的4.5%到9%),最可能的情況是分成數年階段性落實。
  • 醫療保健支出:民主黨在2018年期中選舉強打醫療保健,再度拿回眾議院,而2020年正值疫情肆虐,其訴求進一步引起共鳴,因此我們認為,擁護平價醫療法案 (Affordable Care Act) 將是民主黨的一大重點。考量最高法院即將審議該法案是否違憲,且大法官組成近期有所變動,致使推動該法案更添急迫性。有鑑於牽涉重大變革的全民醫保 (Medicare for All) 缺乏廣泛支持,我們預計民主黨將聚焦於修正既有框架,鞏固平價醫療法案的法律依據、降低中等收入者的負擔、讓聯邦醫療保險 (Medicare) 能夠與藥廠協商藥價。我們估計此法案的總成本約5千億到7千億美元 (占GDP的3%到4%)。我們認為民主黨會設法採調和程序以通過上述變動。
  • 以加稅填補支出:拜登在選戰期間提出增稅近4兆美元,以藉此填補部分支出。但美國經濟才剛走出嚴重衰退,目前仍處於復甦階段,如果打算在此時加稅,預計會採漸進式而非躁進式。拜登先前主張將企業稅調升到28%,但在國會近乎分立的情況下恐難達成,我們認為上調幅度會比較溫和,介於24%到25%。更有可能的情況是,民主黨企圖以調整企業稅增加稅收時,會著眼於其他更易取得兩黨共識的方式,例如採取替代式最低稅負制,或調整「全球無形資產低稅所得」(global intangible low-taxed income) 稅。何者會成為推動重點,目前仍無法得知,但我們認為這類稅制調整可望帶來5千億到7千億美元的稅收。
  • 個人所得稅方面,我們預計加稅焦點會放在最高收入族群。最高所得級距的稅率可能會回到39.6%,未來10年可望帶來約5千億美元稅收。其他調整包括降低遺產稅免稅額、取消計稅基礎墊高制 (step-up in basis)、上調年所得逾100萬美元者的資本利得稅等,也都是潛在的稅收來源,只不過在近乎兩黨分立的參議院亦可能面臨立法阻力。民主黨政府也有可能會在某種程度上恢復SALT(州和地方稅)扣除額(可能是全部,也可能是簡單地增加目前1萬美元的扣除額)。此舉對許多住在高稅負州的居民是利多消息。

    整體而言,我們預計未來10年的增稅總額將達到1兆到1.5兆美元,但即使相關法案在2021年通過,也必須等到2022年才會生效。民主黨占多數的國會,是否會迅速且大舉調整稅制?投資人恐不宜過度期待。

對經濟前景的影響

儘管疫情在過去幾個月拖累經濟復甦腳步,但考量公衛前景轉佳及政府推出大規模財政刺激方案,我們認為美國經濟今年可望再度加速成長,且力道將遠大於喬治亞州補選前的市場預期。根據沒有新一輪經濟刺激措施的基本假設,2021年GDP成長率預估將超過4%,倘若政府進一步增加5千億到1兆美元的支出預算,則可望為經濟成長率上加2.5到5.5個百分點。雖然支出法案的時間點與細節將成為決定性關鍵,但淨政府支出預計能促動美國2021年實質GDP成長率超過7%。12月通過的9千億美元刺激方案,目的在於迅速挹注經濟,亦有助於讓經濟先度過短期疲態,以待公衛前景在未來幾個月轉佳。受惠於額外的財政紓困,美國經濟2021年的復甦幅度可望遠高於先前預期,但預計對通膨的影響相對較輕,因為先前由疫情引發的經濟衰退,後續效應依然存在。通膨通常落後於經濟成長與就業市場的回溫,今年預計仍舊不易達2%。

主要的變數仍在於上述政策調整所產生的長期影響。基礎建設支出法案的細節將決定生產力或勞動供給的成長幅度,這些因素再加上國會可望通過的實際稅制調整,將影響美國的長期經濟成長與赤字前景。儘管短期通膨壓力有限,但如果財政刺激規模更大,則長期會升高通膨的右尾風險,更何況聯準會現在願意容忍較高的通膨水準。

Libby Cantrill是PIMCO公共政策主管,Tiffany WildingAllison Boxer是PIMCO經濟分析師。

作者

Libby Cantrill

公共政策執行辦公室主管

Tiffany Wilding

美國經濟分析師

Allison Boxer

經濟分析師

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First the Election, Now the Governing: Fiscal Policy Priorities, Challenges, and Implications
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